张贵洪：全球治理机构“改革痛点”为何难解

不久前举行的联合国未来峰会通过描绘世界未来发展蓝图的《未来契约》，提出包括推动安理会改革和国际金融架构改革在内的56项行动计划。另外，二十国集团（G20）也在第79届联大一般性辩论期间举行外长会，呼吁推动联合国、国际金融架构和多边贸易体系改革。这也是全球二十大经济体首次正式同意共同努力“实现全球治理机构的现代化”。

联合国、国际货币基金组织、世界银行、世界贸易组织（前身关税与贸易总协定），这四大全球治理机构都创建于80年前。地缘政治、技术进步和全球化，从根本上改变了权力关系和国际格局。现有全球治理架构已无法充分代表和反映当今全球政治和经济的现实，也未能有效应对国际社会面临的各种全球性挑战。因此，变革全球治理体系，提高其代表性、权威性和有效性，已迫在眉睫。在俄乌冲突延宕、新一轮巴以冲突未止的背景下，对和平与安全负有主要责任的安理会应该如何改革再次受到关注。刚刚结束的联合国未来峰会、即将召开的世界银行和国际货币基金组织年会以及G20巴西峰会，都将国际金融机构改革纳入主要议程。

事实上，这些全球治理机构都经历过不同程度和方式的改革。冷战结束后，联合国几任秘书长都积极推动改革，以增强联合国特别是安理会的权威性和公信力。作为国际金融架构支柱之一的国际货币基金组织，通过份额与治理改革一定程度上提升了新兴市场和发展中经济体的话语权。世界银行通过运营模式、政策工具和伙伴关系的改革，把工作重点转向消除极端贫困、促进共享发展、应对气候变化等全球性挑战。世贸组织的改革同样引人注目，主要经济体都支持WTO改革，表达各自立场并开展多边谈判。

但无论联合国和平安全架构、发展系统和管理的改革，还是国际货币基金组织、世界银行以及世贸组织机制和议题的改革，力度和进度都难以满足会员要求，也不足以解决更趋复杂严峻的安全和发展难题。

国际社会对于全球治理机构改革的必要性已有广泛共识，但对改革的目标和路径依然存在分歧。总体来说，主要发达国家希望维持在全球治理机构中的现有地位、优势甚至特权，因而更偏重国际组织的工作效率、问责等方面的改革。新兴市场国家和广大发展中国家则期待通过改革提升自身国际话语权和影响力，因此更强调国际组织的代表权、决策权和公平性等方面改革。

正是基于不同的利益诉求，相关国家在全球治理机构改革的优先事项上表现出不同取向，对于进行政治性和结构性改革还是行政性和功能性改革、推倒重来还是修修补补，有着不同选择。

无论联合国还是三大世界经济组织，其改革都涉及权力和利益的再分配。扩大安理会规模和增加常任理事国、国际金融机构扩大份额规模和调整份额比重、公平公正公开地遴选国际组织领导人、推动更自由和更公平的贸易等，都是政治性和结构性的重大改革。在保持国际组织权力格局和治理原则基本不变的情况下，对管理体制、工作方法、业务重点进行调整，属于行政性和功能性改革。是致力于决策权和投票权的调整，还是侧重于方式方法的改进，就是两种不同改革路径的体现。

进一步讲，这实际上涉及一个更为基础性的问题，即全球治理机构究竟是该进行根本性变革还是渐进式的改革或改良？国际社会对此依然没有达成一致意见。

展望未来，全球治理机构改革将会受到一些长期性和根本性因素的制约，要在一些“改革痛点”上取得重大突破和成效并不容易。

首先，地缘政治冲突和大国战略竞争加剧。权力政治和全球治理是国际关系的两大基本逻辑。世界正进入一个大国竞争和全球治理并存的时代。面对各种全球性问题和挑战，全球性的协调和治理仍然比较活跃。特别是以人工智能为代表的新兴科技领域治理，极地、太空、深海、网络等全球公域治理，以及全球公共产品的供给等，都离不开全球治理机构。但如果没有相对稳定的地缘政治环境以及大国间的合作与协调，全球治理机构的任何改革和行动都将困难重重。

其次，安理会改革难以取得实质性进展。安理会是联合国和平安全机制的基础和核心，因而也是改革的“风暴眼”。从1993年成立安理会改革工作组，到2009年开始围绕成员国类别、否决权问题、地区代表性、扩大后安理会的规模、安理会工作方法五大问题进行政府间谈判，安理会改革步履艰难。能否在联合国成立即将80周年之际以及安理会第一次扩大改革60年之后有新突破，就取决于会员国的智慧和决心了。

再者，全球治理区域化和碎片化。在全球层面的治理面临困境的同时，区域治理方兴未艾。区域性组织更趋活跃，区域、次区域和跨区域的多边金融机构和贸易协定不断涌现。与区域治理机构进行协同和合作治理，对全球治理机构来说既是挑战也是机遇，因而也是全球治理机构改革的新课题。（作者是复旦大学联合国与国际组织研究中心主任、联合国和平大学特聘教授）