丁铎：“南海行为准则”的目标是和平稳定

东盟国家领导人日前呼吁尽快根据国际法就“南海行为准则”（以下简称“准则”）达成有效和实质性的协议。作为落实《南海各方行为宣言》（以下简称《宣言》）的一项重要举措，中国和东盟国家近年来一直在推动“准则”谈判，并同意以灵活和创新方式加快磋商，争取早日达成“准则”，将南海建设成和平、友谊、合作之海。但在此过程中，菲律宾等个别国家不断在南海问题上制造事端，一边做着破坏“准则”磋商氛围的事，一边还想倒打一耙，声称“怀疑北京的谈判诚意”。事实上，中国和绝大多数东盟国家都意识到加快“准则”磋商的必要性和迫切性，也在为此付出努力。但为避免个别当事国揣着明白装糊涂地混淆视听乃至导致外界误解和误读，有关“准则”的几个问题确实有必要进一步厘清。

第一，推进“准则”磋商不能脱离《宣言》。判断“准则”的好坏优劣不能基于个别当事方的一己私利，而是要有共同接受和认可的参照，这个参照就是《宣言》。制定“准则”既是《宣言》确定的目标，也是全面有效落实《宣言》的内在要求。如果无视《宣言》这一政治基础，“准则”磋商就会迷失方向，如此形成的“准则”也难以更富实质内容、更有效力、更具可操作性。

第二，“准则”的作用定位于危机管控，但不意味着个别当事国可以“规则建设”之名将其非法占领中国南沙岛礁的行为“合法化”。而在“准则”达成之前，如果有关当事国不能全面、有效、忠实地落实《宣言》，中国也必然会出于维护自身领土主权和《宣言》严肃性、权威性的需要而采取相应反制举措。

第三，“准则”需要以《联合国宪章》所体现的国际法精神为指导，不能只强调《联合国海洋法公约》的作用。《联合国宪章》是战后国际秩序的基石，它阐明了主权平等与和平解决争端的原则，规定了维护和平与安全、促进国际合作的原则和宗旨，体现了国际法的要义。南海诸岛主权回归中国是战后国际秩序的重要组成部分。南海有关争端涉及领土问题和海洋划界，领土问题的解决主要以有关领土归属的国际法为依据，南海有关划界争端的解决需以领土归属为前提。

第四，“准则”达成后需要平等地适用于所有当事方。每当南海局势出现阶段性升温，个别国家的惯常操作就是将其归咎于中国，并称“准则”应是一份“限制中国行为”的文件。这种逻辑的出发点是错误的，它或是源于对南海问题历史经纬和现实情况的误读误解，或是源于长期戴着有色眼镜看待中国南海政策作为而形成的固有偏见。如果“准则”最终是具有法律约束力的条约，那它就应平等地适用于所有缔约国，不能有“双重标准”，更不能把个别国家按照所谓“南海仲裁案”非法裁决提出的非法海洋主张强加给中国；如果“准则”最终不具有法律约束力，那么考虑到国际政治现实，“准则”所做的政治安排也需使中国和东盟国家都能平等感到其关切得到满足或保障。

南海有关争议复杂难解，海上分歧不仅存在于中国与有关当事国之间，东盟成员国之间同样存在不同的权利主张，而且这种冲突未必就比它们和中国的争议更小。但除菲律宾外，没有任何其他东盟成员国和美国有着如此紧密的战略捆绑，菲美同盟的不断强化和菲律宾外交政策的周期性摇摆，正使它成为东盟国家中的一个另类。美国惯于利用多边外交场合煽风点火，菲律宾作为其盟友不遗余力地在地区多边场合炒作、渲染“中国威胁”，本质上是把领土问题和海洋管辖权争议偷换成所谓的地区安全问题，更深层次的目的是服务于美国重塑中国周边战略环境的地缘政治目标。对此，东盟需要始终保持清醒和警惕。

南海有关争议从来不是中国与东盟之间的问题。作为一个区域组织，东盟在有些问题上确实应该发挥其中心性，但在国家间的领土主权和海洋争议问题上不宜也无须发挥这种作用。过去多年的实践表明，中国与东盟国家共同提出并践行的“双轨思路”是处理南海问题的一条正确路径。只有坚持争议问题由中国和当事国通过直接谈判磋商解决，坚持南海的和平稳定由中国和东盟国家共同维护，在“准则”达成后将其作为维护南海和平稳定的“主平台”“主渠道”，才真正符合本地区国家的共同利益。

加强区域合作、推动经济增长、维护东盟团结、提高自身影响力等，都是东盟聚焦的目标和优先议程。东盟与中国关系中不断发展的基本面、主导面和积极面，也决定了这种关系有着足够的韧性、稳定性和抗冲击性。双方有着足够的智慧、经验和能力，抵制地缘对抗和冷战思维，共保地区秩序和平、合作、共赢的底色。（作者是中国南海研究院海洋法律与政策研究所副所长、副研究员）