如何看待《民营经济促进法》？平等对待就是最好的促进

作者｜赵宏 陈碧

北京大学教授、中国政法大学教授

10月10日，《中华人民共和国民营经济促进法（草案征求意见稿）》（以下简称意见稿）公布，向社会各界公开征求意见。意见稿全文共九章七十七条，围绕着民营企业的平等对待、促进发展、规范经营和保护权益展开。

为民营经济立法，本身就是法治建设的一件大事，同时也说明法治就是最好的营商环境。

意见稿的第七章，尤其谈及权益保护。权益保护，涉及民营企业和企业家的人身权利、财产权利以及经营自主权等合法权益。具体包括企业的名誉权、荣誉权以及经营者的隐私权、个人信息等人格权益不受侵犯；限制人身自由和查封、扣押、冻结等强制措施，必须严格遵守法定权限、条件和程序进行；禁止利用行政、刑事手段违法干预经济纠纷；规范异地执法行为等。

正是这些“常识性”的宣告，引发了公众热议，而宣示性立法本身也说明，民营企业的营商环境已经到了需要夯实基本信念的程度。可以肯定的是，这部立法能在多大程度上解决现实问题，将直接决定市场的信心。

民企营商环境，面临哪些问题？

如果说立法首先是对现实问题的应对，那么结合意见稿，大概可以一窥近年来某些民营企业的遭遇：

比如乱封乱扣，有的执法机关以“办案需要”为由，未经调查就擅自冻结民营企业账户导致企业资金链断裂，查封扣押时不区分违法所得和合法财产的区别，将生产设备等一并查封，导致企业无法继续生产；

又比如跨省缉拿，搞“远洋捕捞”式执法，违法违规异地抓捕、查封、冻结，不仅给民营企业家带来伤害和恐惧，也给所在地的经济带来影响。

除此之外，针对民营企业家的网络暴力、网络污名也时有发生，但跟前述针对财产权和人身自由的遭遇相比，已是小巫见大巫了。

在这部意见稿出台之前，针对民企营商环境的恶化，两高已有一系列的典型案例和指导意见出台。2023年10月，最高人民法院发布了《关于优化法治环境促进民营经济发展壮大的指导意见》以及涉民营企业产权和企业家合法权益保护再审的典型案例。16日，最高法院又发布了涉民企、企业家人格权保护典型案例。

其中，10日发布的涉财产权再审案例同样引发了强烈关注，最高法院反复强调要强化谦抑、审慎、善意的司法理念，正确处理民刑、行刑交叉案件。

这一系列改判无罪的案件中，有“错误地把经济纠纷当作犯罪处理”的，有“国有企业与民营企业发生经济纠纷时，未能对民营企业平等对待”的，还有“行政机关未依法履职、不及时作为”等，最终判决纠正了原判错误，也为企业家们找回安全感。

除此之外，最高检也有一系列针对民企保护的指导和文件出台，包括2019年发布了首批涉民营企业司法保护典型案例，2020年10月发布了保障民营企业合法权益监督侦查机关撤案典型案例，2023年7月印发了《关于依法惩治和预防民营企业内部人员侵害民营企业合法权益犯罪、为民营经济发展营造良好法治环境的意见》的通知，并发布了检察机关依法保护民营企业产权和企业家权益典型案例。

司法的努力有目共睹，意见稿的出台代表了立法机关的态度，但它是否能够一揽子解决前述问题？权益保护这一章，每一句都掷地有声，每一句都正确 ，为什么在实践中屡屡被突破、被侵犯，甚至连企业家的人格尊严和人身自由都不能得到应有的保障呢？司法未能解决的问题，立法能不能解决？

民营经济：不必特殊优待，只需平等对待

2023年12月，经济学家钱颖一与罗翔老师在财经中国年会上，曾经讨论市场经济与法治问题。两人达成共识：建立以法治为基础的市场经济是市场信心的源头。

我很认同罗老师的结论，民营企业需要的并非法律上的特别优待，而是一种法律上公平公正的环境。这种公平公正的环境，其一在于民营企业可以公平参与市场竞争；其二在于对于民营企业的发展和经营，法律应当尽可能明确，区分违法和犯罪，少捕慎诉，为企业的发展提供合理的预期。

以企业家涉罪为例，2022年企业家犯罪高频罪名排前十的，有非法吸收公众存款罪、职务侵占罪、挪用资金罪、非国家工作人员受贿罪、串通投标罪、诈骗罪、合同诈骗罪、集资诈骗罪、贪污罪、拒不支付劳动报酬罪。

其中有不少罪名，比如职务侵占罪、挪用资金罪很多是企业家缺乏现代企业观念，把企业的钱等同于自己的钱。但也有个别执法、司法机关对法律做机械的理解，混淆了违法与犯罪，进而使企业家轻易涉罪。而一旦涉罪，就可能涉及民营企业资产的罚没。

也有学者指出，罚没越多，返还越多，国家机关补贴的办公经费就越多，这也是导致某些地方开始实施“远洋捕捞”，搞趋利性执法，将外地企业的一般违法行为乃至普通经济纠纷擅自认定为犯罪，并主动介入的背后动因。若处于此种环境，中国的民营企业谈何扩张发展，恐怕连生存都成了问题。

经济学界也指出，现在经济的关键问题，主要是民营企业扩张意愿不强、信心不足。所以，解决问题的关键，在于帮助民营企业恢复信心。

意见稿的出台，担负着恢复信心的期待。而这种信心，其实并不需要法律的特别优待，而只需要平等对待就足以树立。

重塑民营信心，关键在于落到实处

众所周知，民企对中国经济的贡献，可以用“56789”来概括。也就是说，中国的民企贡献了50%以上的税收、60%以上的GDP、70%以上的技术创新成果、80%以上的城镇劳动就业、90%以上的企业数量。

这就意味着，民企如果经营困难，中国经济增长就会有挑战，税收、就业都会有麻烦。所以，恢复民企信心，改善民企经营环境，变得十分紧迫。这也是在司法不足之后，立法必须要有表态和行动的原因。

意见稿里明确了两个毫不动摇，“毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展”。后者明确了民营经济的地位，也是给民营企业的定心丸。论及其中的复杂关系时，有人将其比为，政府扮演的是家长的角色，国有企业扮演的是长子角色，民营经济扮演的是次子角色。在一个中国式大家庭里，家长未必能对所有的孩子一视同仁。当遇到不公平对待，比如“远洋捕捞”时，次子会不会像章怀太子一样感叹：“黄台之瓜，何堪再摘？”所以，上述比方很有意思，这也让我们得以回到一个家庭的微观结构，去中国以及中国民营企业的地位问题。

值得指出的是，对民营企业和企业家，立法和司法也只能在法律的限度内给予其保护。现实是，原罪说、挂路灯说依旧非常流行，对民营企业家群体的去污名化依旧任重道远，我们需要做的还很多。这是当下营商环境与舆论环境中持续给予我们的思索方向。

《民营企业促进法》若能出台，当然是好事。因为若没有法治，难以培育出更好的民营经济，唯有在法治的基础才能打造和保障民营经济。

所以，立法者借由法律宣布希望建立稳定、公平、透明、可预期的民营经济发展环境，这一态度值得称赞，但强化权益保护不能仅仅停留在宣示性立法这一步。因为此类立法只是表达了立法者的态度和立场，其虽对民营企业以及企业家这一群体起到了安抚作用，但是否能够达到真正促进行业发展的实际效果，却有赖这部法律之外其他法律的具体落实。

这其实也对相关部门提出了更多要求：既然立法者已强调要对民营企业的发展予以“促进”，要对民营企业家的权益要予以“保护”，既然这个行业迄今已面临严重的发展困境，就需要执法者有真正的落实和行动。

所以，对于“促进法”而言，最重要的是如何让“促进”的目标本身不会落空，实实在在地解决民营企业所面临的现实问题，而仅仅是宣示立场和态度，仍旧不能给市场带来真正的信心。