准确理解支持起诉内涵 有效释放制度效能
本文转自：正义网
我国民事诉讼法第15条对民事支持起诉的适用对象、主体范围和适用情形作出了原则性规定,但对具体案件类型、办案程序、介入程度等缺乏明确的适用规则,尚未形成统一完整的规范体系。最高检发布的支持起诉指导性案例和最高检民事检察部门印发的支持起诉工作指引,对检察机关民事支持起诉的一般原则、支持起诉对象、案件范围、履职方式等进行了厘定。但当前支持起诉案件规模不断扩大、类型不断丰富,指导性案例以及相关办案指引并不能完全弥补相关法律规定和司法解释的供给不足,司法实践中仍存在支持起诉保障客体莫衷一是、支持起诉与法律监督混为一体、支持起诉与民事公益诉讼界限不清、支持起诉介入程度与履职方式把握不准等认识和适用问题,有必要进行考察和辨析,以便更有效地释放支持起诉制度效能。
一是支持起诉保障的客体。根据民事诉讼法第15条规定,检察机关旨在支持诉讼能力偏弱的民事主体向法院提起诉讼,保障当事人平等行使诉权,避免诉权失衡。民事诉讼法第2条在明确民事诉讼任务时,开宗明义地规定要保护当事人行使诉讼权利。由此可知,检察机关支持起诉直接保障的客体是受损害民事当事人的诉权,方式是支持、帮助当事人请求法院对其合法权益进行司法保护。笔者经过梳理,除民事诉讼法第15条对检察机关可以对个人民事私益受损害支持起诉进行概括规定外,未成年人保护法第106条、军人地位和权益保障法第60条等诸多法律条文规定,检察机关可支持相关个体提起民事诉讼。民事诉讼法第58条第2款规定,对损害社会公共利益的行为,规定的机关和组织不提起诉讼的情况下,检察机关可以支持起诉。换言之,检察机关支持起诉不仅包含对民事私益的保护,也包含对公共利益的维护。综上,笔者认为,支持起诉保障的客体决定了检察机关“支持起诉人”的角色定位,通过保障诉权平等,实现维护民事当事人私益和公共利益的目的。
二是支持起诉的职能特性。支持起诉是对弱势民事当事人司法救济的一种制度构建。从民事诉讼法第15条规定可知,支持起诉人是多元、并列的主体,有包括检察机关在内的机关、社会团体、企业事业单位。与其他机关、社会团体、企业事业单位一样,检察机关可以支持起诉源于民事诉讼法的授权,履职范围应当是辅助、帮助提起诉讼。支持起诉本质上是一种授权行为,具有补强、辅助诉权行使的特征。
三是支持起诉与民事公益诉讼的区分。民事诉讼法第58条第2款对检察机关提起民事公益诉讼和公共利益型支持起诉进行了原则性规定。《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》《人民检察院公益诉讼办案规则》对民事公益诉讼进行了具体明确。司法实践中,检察机关既是提起民事公益诉讼的主体之一,也是支持公益诉讼的主体,有必要进行对比分析。两者主要存在以下不同:其一,起诉主体不同,支持起诉中是受损害的民事当事人提起诉讼,包括民事诉讼法第15条规定的受损害的单位或个人,以及民事诉讼法第58条第2款规定的机关或者有关组织。公益诉讼的起诉主体除法律规定的机关和有关组织外,在适格主体不提起诉讼的情况下,检察机关是提起公益诉讼的主体。其二,适用的情形不同,支持起诉一般以民事当事人申请为原则,当事人不同意起诉的,检察机关不能独立启动诉讼。且对于私益型支持起诉,检察机关一般在当事人提起诉讼前开展支持起诉工作,公共利益型支持起诉是适格主体提起诉讼时参与。在民事公益诉讼中检察机关可以独立提起诉讼,但前提条件是没有适格的诉讼主体或者是公告期满后适格主体没有提起诉讼。
四是支持起诉的限度和方式。从支持起诉保障的客体和职能特性出发,检察机关民事支持起诉介入程度应注重从以下两个方面把握。其一,支持起诉的核心在于保障当事人诉讼权利平等,帮助处于弱势一方的当事人能够行使法定的诉讼权利,关键在于“支持”,而不在于帮助当事人“胜诉”,因此宜从帮助保持民事诉讼“等腰三角形”诉讼状态的角度把握介入限度。其二,检察机关作为支持起诉人,与其他机关、社会团体、企业事业单位相比具有身份特殊性,因此在支持起诉履职过程中,要避免对法院的审理及判决产生干扰或不良影响。支持起诉的限度决定了履职方式的有限性。从最高检发布的支持起诉指导性案例和司法实践的履职样态来看,主要包括以下方式,向当事人提供法律咨询,帮助诉讼能力偏弱的当事人答疑解惑;当事人无法自行收集证据的,检察机关可以依法协助其收集符合法定起诉条件的相应证据;依据当事人的主张和查明的案件事实,检察机关依法制作支持起诉意见书并移送法院;协助当事人申请缓、减、免交案件受理费,为当事人提供法律援助等;对于具有重大社会意义或者法律意义的案件,经与法院会商,检察机关出庭宣读支持起诉意见书等。支持起诉履职方式的探索和拓展,应当守住介入限度底线,不能以补强诉权行使,越权打破诉讼平衡。
(作者单位:四川省成都市人民检察院)