事关政府和社会资本合作新机制 国家发展改革委投资司六问六答
政府和社会资本合作（PPP）实施近十年来，一定程度上起到了改善公共服务、拉动有效投资的作用，但在实践中也出现了一些亟待解决的问题。规范实施政府和社会资本合作新机制，有利于畅通民间资本参与基础设施投资的渠道，拓宽民间投资空间，有利于充分发挥市场机制作用，提高基础设施和公用事业项目建设运营水平，有利于遏制新增地方政府隐性债务，确保规范发展、阳光运行，对促进经济社会高质量发展意义重大。按照国务院确定的工作分工，国家发展改革委会同财政部研究起草了《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（以下简称《指导意见》），报国务院同意后以国务院办公厅名义转发各地方、各部门贯彻实施。
一、新机制主要包括哪些内容？
《指导意见》共四个部分18条，从准确把握新机制的总体要求、规范推进建设实施、切实加强运营监管、加大政策保障力度等方面，对政府和社会资本合作新机制作了系统规范，确保政府和社会资本合作规范发展、阳光运行。一是准确把握新机制的总体要求。明确新机制聚焦使用者付费项目，全部采取特许经营模式，合理把握重点领域，优先选择民营企业参与，明确管理责任分工，稳妥推进新机制实施。二是规范推进建设实施。严格审核特许经营方案，公平选择特许经营者，规范签订特许经营协议，严格履行投资管理程序，做好项目建设实施管理。三是切实加强运营监管。定期开展项目运营评价，规范开展特许经营协议变更和项目移交等工作，建立常态化信息披露机制，惩戒违法违规和失信行为。四是加大政策保障力度。加强组织实施，做好要素保障和融资支持，支持创新项目实施方式。
二、如何理解新机制优先选择民营企业参与政府和社会资本合作？
最大程度鼓励民营企业参与，是政府和社会资本合作新机制的一个重点，这样安排主要出于三方面考虑。
一是贯彻落实党中央、国务院决策部署。习近平总书记高度重视发展民营经济、促进民间投资有关工作，多次强调党中央始终坚持“两个毫不动摇”、“三个没有变”，始终把民营企业和民营企业家当作自己人，明确要求激发民间资本投资活力。今年7月，国家发展改革委报请党中央、国务院印发《中共中央 国务院关于促进民营经济发展壮大的意见》，并先后出台《国家发展改革委关于进一步抓好抓实促进民间投资工作努力调动民间投资积极性的通知》《国家发展改革委等部门关于实施促进民营经济发展近期若干举措的通知》等具体落实文件。《指导意见》提出最大程度鼓励民营企业参与政府和社会资本合作，是进一步贯彻落实党中央、国务院决策部署的具体举措。
二是回归PPP本源。PPP（Public-Private Partnership）直译为公私合作伙伴关系，其中Public指公共部门，Private指私人机构，在我国主要为民营企业和外资企业。我国推进PPP的初衷，主要是借鉴国外经验，在基础设施和公用事业领域引入民间资本和外商投资，提升运营效率和管理水平。为坚持初衷、回归本源，新机制鼓励优先选择民营企业参与。
三是进一步调动民间投资积极性。近年来受房地产开发民间投资下行影响，民间投资总体增长承压较大。但分领域看，民间投资结构出现积极变化，民间投资重点逐步转向实体经济，今年1—9月，制造业民间投资、基础设施民间投资同比增长9.0%和14.5%，分别高出全部制造业投资、全部基础设施投资2.8、8.3个百分点，呈现出较强投资活力。新机制明确优先选择民营企业参与，将进一步调动民间投资积极性，推动民间投资结构持续优化调整。
三、如何理解聚焦使用者付费项目？
从国际经验看，政府和社会资本合作（PPP）主要分为基于使用者付费的特许经营（Concession）和基于公共部门（政府）付费的私人融资计划（PFI）两种模式。PFI模式主要在英国实施，但由于多种原因，英国政府已于2018年暂停推行。我国此前推行的以政府付费为主的PPP项目也出现了一些问题，加重了地方政府的财政支出压力。为规范实施政府和社会资本合作新机制，《指导意见》明确，将聚焦使用者付费项目，明确收费渠道和方式，项目经营收入能够覆盖建设投资和运营成本、具备一定投资回报，不因采用政府和社会资本合作模式额外新增地方财政未来支出责任。同时，新机制将特许经营期限延长至40年，投资规模大、回报周期长的项目还可以适当延长，允许在项目建设期依法依规接受政府投资支持，明确通过加强管理、降低成本、提升效率、积极创新等获得的额外收益主要归特许经营者所有，这些都有助于提升民间资本参与使用者付费项目的积极性。
四、如何理解政府和社会资本合作、使用者付费、特许经营等概念之间的关系，以及与BOT等实施方式的关系？
如上所述，政府和社会资本合作（PPP）包括基于使用者付费的特许经营和基于政府付费的私人融资计划（PFI）两种主要类型，BOT及其衍生形式则属于上述两种类型的具体实施方式。按照新机制要求，所有基础设施和公用事业领域的政府和社会资本合作项目均须采用基于使用者付费的特许经营模式，具体实施方式主要包括建设—运营—移交（BOT）、转让—运营—移交（TOT）、改建—运营—移交（ROT）、建设—拥有—运营—移交（BOOT）、设计—建设—融资—运营—移交（DBFOT）等。
五、如何理解《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单（2023年版）》？
《指导意见》提出要最大程度鼓励民营企业参与政府和社会资本合作新建（含改扩建）项目，同时根据不同项目公共属性强弱，结合实际情况，将政府和社会资本合作新建（含改扩建）项目分为三类，制定了《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单（2023年版）》。市场化程度较高、公共属性较弱的项目，应由民营企业独资或控股；关系国计民生、公共属性较强的项目，民营企业股权占比原则上不低于35%；少数涉及国家安全、公共属性强且具有自然垄断属性的项目，应积极创造条件、支持民营企业参与。此外，《指导意见》明确，对清单所列领域以外的政府和社会资本合作项目，也应积极鼓励民营企业参与。
在具体实施过程中，需把握以下要点：一是清单采取了不完全列举形式，清单所列领域以外的政府和社会资本合作新建（含改扩建）项目，也要参照清单精神，积极鼓励民营企业参与。二是清单不是对特许经营行业范围的限定，未在清单中明确的行业领域项目，也可以按照新机制规定采取特许经营模式。三是清单规范范围为政府和社会资本合作新建（含改扩建）项目，符合条件的国有企业通过特许经营模式规范参与盘活存量资产不属于清单规范范围。四是建立了清单动态调整机制，后续国家发展改革委将及时收集、整理各方面对清单实施过程中的意见建议，并结合投资管理新形势新要求，对项目清单进行动态调整，真正做到最大程度鼓励民营企业参与。
六、如何推动政府和社会资本合作新机制更好落地实施？
政府和社会资本合作新机制落地实施需要各方面共同推动，形成合力。国家发展改革委将加强宣传解读和政策指导，抓紧制定特许经营配套文件，营造良好制度环境，牵头做好特许经营模式推进工作。地方各级人民政府要规范推进本级政府事权范围内的特许经营项目，依法依规明确特许经营项目实施机构，切实负起主体责任。社会资本方和咨询机构要全面准确理解政府和社会资本合作新机制内涵，客观合理地从专业角度解读文件精神、推动具体项目，为新机制落地实施贡献自己的力量。